Wali Kota Metro Lukman Hakim dalam tulisannya di Lampung Post berjudul Anggaran untuk Rakyat memaparkan salah satu program “unggulan” untuk daerahnya. Menurutnya, anggaran yang dibiayai melalui pos bantuan APBD Kota Metro, menekankan pentingnya keterlibatan seluruh lapisan masyarakat dalam pelaksanaan Program Pemberdayaan Masyarakat (PPM). Alasannya, pemberdayaan masyarakat tidak akan bisa terwujud hanya dengan cara pemberian bantuan dana semata, lebih daripada itu, implementasi program pemberdayaan masyarakat ini juga dipandang sebagai sarana atau proses pembelajaran, baik bagi aparatur maupun masyarakat agar lebih mampu menangani persoalan-persoalan yang terjadi di daerahnya.

Tak pelak lagi, pelibatan masyarakat pada penentuan dan implementasi kebijakan publik, termasuk dalam Program Pemberdayaan Masyarakat (PPM), menjadi suatu keniscayaan. Pengertian ini oleh Carter (1977), dimaksudkan sebagai suatu kebijakan yang melibatkan masyarakat umum, dikenal sebagai partisipasi atau peran serta masyarakat, yakni suatu proses interaksi dua arah yang berlangsung terus-menerus untuk meningkatkan pengertian masyarakat secara penuh atas suatu proses kegiatan, di mana masalah-masalah dan kebutuhan masyarakat dianalisis oleh lembaga yang berwenang, dan dalam pada itu akan terjadi feed forward information (komunikasi dari pemerintah kepada masyarakat tentang suatu kebijakan) dan feedback information (komunikasi dari masyarakat ke pemerintah atas kebijakan itu).

Secara lebih khusus, pelibatan warga masyarakat dalam penentuan kebijakan publik sesungguhnya merupakan suatu cara untuk membahas incentive material yang mereka butuhkan. Dengan perkataan lain, keterlibatan warga masyarakat dalam proses perencanaan dan implementasi kegiatan-kegiatan yang merupakan kebijakan publik merupakan insentif moral sebagai “paspor” mereka untuk memengaruhi lingkup makro yang lebih tinggi, yakni tempat dibuatnya keputusan-keputusan yang sangat menentukan bagi keberlangsungan hidup mereka di kemudian hari.

Di samping itu, upaya pelibatan masyarakat dalam berbagai kegiatan yang merupakan kebijakan publik, sebetulnya juga sudah memasuki ranah politik. Dari sudut pandang ilmu politik, pertanyaan pokok yang biasanya diajukan dalam melihat sebuah kebijakan adalah, siapa yang membuat dan siapa yang diuntungkan dari implementasi kebijakan itu; dan apakah dalam proses penentuan kebijakan itu telah melibatkan sebanyak mungkin kalangan masyarakat. Kenyataan menunjukkan, masih banyak program-program pembangunan yang selama ini dijalankan, dianggap sebagai masalah teknis administratif belaka.

Akibatnya, hanya para birokrat dan teknokrat saja yang ikut ambil bagian dalam merencanakan serta menetapkan kebijakan publik, sehingga akses dan kontrol masyarakat dalam proses perencanaan dan penetapan kebijakan-kebijakan publik menjadi sangat lemah.

Secara teoretis, keterlibatan masyarakat dalam proses penetapan dan implementasi kebijakan publik bisa dilakukan melalui dua model, yaitu model konsultatif dan model kemitraan. Dalam model yang pertama (konsultatif), yang terjadi adalah, anggota masyarakat didengar pendapatnya dan berhak untuk diberitahu, sedangkan keputusan terakhir tetap berada di tangan pejabat pembuat kebijakan tersebut, sedangkan partisipasi masyarakat dalam model yang kedua (kemitraan), pejabat pembuat keputusan dan anggota-anggota masyarakat merupakan mitra yang relatif sejajar kedudukannya. Mereka bersama-sama membahas masalah, mencari alternatif pemecahan masalah, dan membahas keputusan.

Pentingnya pelibatan anggota masyarakat dalam setiap perencanaan dan implementasi kebijakan publik, termasuk dalam kegiatan PPM, disebabkan karena beberapa alasan, antara lain adalah sebagai berikut: (1) masyarakat yang potensial dikorbankan atau terkorbankan oleh suatu kegiatan pembangunan memiliki hak untuk diajak bicara (right to be consulted); (2) merupakan strategi untuk mendapatkan dukungan masyarakat (public support) bila masyarakat merasa memiliki akses terhadap pengambilan keputusan dan kepedulian masyarakat kepada tiap tingkatan pengambilan keputusan; (3) sebagai alat untuk mendapatkan masukan berupa informasi dalam proses pengambilan keputusan, sehingga pandangan dan preferensi dari masyarakat tersebut menjadi masukan yang bernilai guna mewujudkan keputusan yang responsif; (4) sebagai suatu cara untuk mengurangi atau meredakan konflik melalui usaha pencapaian konsensus dari pendapat-pendapat yang ada. Sebab, bertukar pikiran dengan warga masyarakat biasanya akan dapat meningkatkan pengertian dan toleransi serta mengurangi rasa ketidakpercayaan (misstrust) dan kerancuan (biasses); (5) sebagai upaya untuk “mengobati” masalah-masalah psikologis yang terjadi di kalangan masyarakat seperti halnya perasaan ketidakberdayaan (sense of powerlessness), tidak percaya diri, dan perasaan bahwa diri mereka bukan merupakan komponen penting dalam masyarakat.

Siswanto (2001), tujuan utama pelibatan anggota masyarakat dari sejak tahap awal perencanaan sebuah kebijakan adalah untuk menghasilkan masukan dan persepsi yang berguna dari warga negara dan warga masyarakat yang berkepentingan (public interest) dalam rangka meningkatkan kualitas pengambilan keputusan. Karena dengan melibatkan warga masyarakat yang potensial terkena dampak kegiatan–termasuk kelompok-kelompok kepentingan (interest groups) yang ada–para pengambil keputusan akan dapat menangkap pandangan, kebutuhan, dan pengharapan dari warga masyarakat dan kelompok-kelompok kepentingan tersebut serta menuangkannya ke dalam sebuah konsep kegiatan yang memang benar-benar dibutuhkan.

Pandangan dan reaksi masyarakat itu, sebaliknya akan menolong para pengambil keputusan untuk menentukan prioritas, kepentingan, dan arah yang positif dari berbagai faktor.

Dari sudut pandang yang lain, dalam konteks pembangunan yang berwawasan lingkungan, seluruh perizinan dan persetujuan dari suatu kegiatan pembangunan juga harus didasarkan pada perencanaan tata ruang. Mengapa? Hal ini disebabkan karena perencanaan tata ruang memberikan informasi tentang kegiatan-kegiatan tertentu yang memenuhi ambang batas daya dukung lingkungan. Sehubungan dengan itu, paling tidak dalam konteks penataan ruang ini ada dua jenis kebutuhan yang mendasari keterlibatan anggota masyarakat, yaitu:

1.Kebutuhan fungsi kontrol.
Di dalam proses penerapan maupun perubahan tata ruang, seringkali berjalan tanpa dilandasi pertimbangan-pertimbangan maupun arahan pembangunan yang berwawasan lingkungan. Seringkali kepentingan ekonomi jangka pendek yang ditentukan oleh kelompok elite, secara dominan mewarnai penetapan tata ruang. Untuk mencegah penyimpangan seperti ini, keterlibatan masyarakat dapat didayagunakan untuk menjalankan peran kontrol (watchdog). Prasyarat untuk menjalankan peran watchdog yang efektif adalah: (a) akses masyarakat yang luas terhadap informasi tata ruang; (b) kesadaran masyarakat yang tinggi tentang pentingnya berpartisipasi; dan (c) kemampuan memahami objek permasalahan.

2. Kebutuhan Informasi dan Data Sosial
Keterlibatan masyarakat dalam perencanaan dan penentuan kebijakan publik menjadi penting dalam kerangka menjadikan sebuah kebijakan sebagai hal yang responsif (responsive planning). Sebuah perencanaan yang responsif menurut Mc Connel (1981) adalah proses pengambilan keputusan tentang sebuah perencanaan yang tanggap pada preferensi serta kebutuhan dari masyarakat yang potensial terkena dampak apabila sebuah kebijakan publik diimplementasikan.

Dalam situasi di mana perencanaan sebuah kebijakan publik sepenuhnya merupakan produk dari biroksasi (planner) ataupun penyelenggara negara, maka produk yang demikian biasanya sarat dengan pertimbangan-pertimbangan serta kriteria teknis (technical), ilmiah (scientific), dan ekonomis (economics) ketimbang pertimbangan sosial dan preferensi masyarakat serta etika berdemokrasi. Oleh karena itu, untuk mencegah sense of technicism dan sense of elitism dari sebuah perencanaan kegiatan publik, maka keterlibatan masyarakat menjadi sesuatu yang sangat dibutuhkan dan penting.

Namun demikian, dari awal juga perlu disadari bahwa semangat pelibatan anggota masyarakat tidak selalu membawa dampak positif, atau setidaknya bisa menghambat pelaksanaan suatu program pembangunan. Biasanya masyarakat justru kebingungan terhadap isu yang telah ditelaah.

Hasil dari sebuah kebijakan yang belum menentu atau risiko kemungkinan penundaan kegiatan yang sebelumnya sudah dikaji secara matang bahkan bisa meningkatkan biaya (cost) dari implementasi sebuah kebijakan. Selain itu, terlalu mengedepankan aktifitas keterlibatan publik, acapkali juga menyebabkan para pengambil kebijakan harus memiliki kemampuan untuk merumuskan dan atau mengombinasikan berbagai kepentingan yang ada dalam masyarakat. Di samping itu, para penentu kebijakan acapkali juga kesulitan menentukan siapa wakil dari masyarakat yang akan mewakili kepentingan mereka.